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美国公共部门的养老金计划

作者: 发表于:2012-10-11 美国公共部门的养老金计划

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随着前所未有的、大量的婴儿潮一代达到退休年龄,美国公共部门的养老金面临着日益严重的债务危机—据估计,要兑现退休福利方面的承诺,政府的资金缺口高达7570亿美元。皮尤研究数据中心(Pew Research Data Center)的数据显示,每天都有约10,000名婴儿潮的一代年满65岁。

如果养老金计划的资金情况更加良好,那么在一段时间内即便出现大量的退休人群,也只不过是一个暂时现象,而且对于这种人口结构的变化,在几十年前就应该有所预见并做好资金准备。但如果养老金计划的资金不够充裕,这种大量的退休会导致退休福利的全面削减(对新员工、现职员工和离退休人员都一样),尽管这些福利一度被认为是铁板钉钉的。一整代的工薪阶层现在都怀疑他们的养老金计划是否有足够的资金、替他们未来的退休生活买单。

沃顿商学院养老金研究理事会(Pension Research Council)执行会长、商业经济和公共政策教授奥利维娅·米切尔(Olivia Mitchell)表示:“这是一个非常普遍的担忧,而且是完全有道理的。我认为与前几代人相比,我们现在的退休前景风险更大。由雇主缴款的退休人员医疗计划正在被削减;联邦医疗保险正面临破产。希望靠储蓄养老的人现在发现存款利率几乎为零,社会保障体系的状况也糟糕。房产的价值也低于人们的预期,所以赖以养老的本钱比以前少了很多....这对很多人来说都是个坏消息。”

分散痛苦

在固定收益的养老金计划下,退休人员每月能领取固定金额的养老金,直到死亡。在通常情况下,每月的金额会依据生活成本进行调整,而且如果员工配偶的寿命超过该员工,大多数计划还会为其配偶发放抚恤金。

固定缴款的养老金计划,如401(k),将退休风险转移至员工。雇主允许员工按照其薪酬的一定百分比进行缴款,并在一定的阈值下向员工的账户进行等额缴款。这种计划相比养老金计划更加便携,它让员工在跳槽的时候可以将其投资也带走,但员工必须自己负责储蓄,管理自己的投资,并确保为退休生活准备足够的资金。

固定收益的养老金计划目前一般只局限于政府部门,大多数私营部门的雇主很久以前就放弃了这种方式,而选择了固定缴款的计划。但是,目前许多州政府正面临着养老资金的责任,所以正迫使立法者考虑做出修改。不成文或载入宪法的规则是,对养老金计划的变化仅适用于那些还未被雇佣的员工、或者在公共部门任期不久的员工。

波士顿卡罗尔管理学院(Boston College's Carroll School of Management)退休研究中心主任、管理学教授艾丽西亚·蒙娜尔(Alicia Munnell)指出:“对于那些没有能力调整的人,不要去改变游戏规则。对于那些已经退休或接近退休的人,改变是特别痛苦的。那样做很让人头痛。”

但是,罗得岛州却恰恰发生了这种事情。2011年,该州建立了类似401(k)的固定缴款计划,并迫使其全部现有员工加入一种混合两种计划的体系。此外,在五年之内,暂停根据生活成本对退休人员的养老金进行上调。

在其他州,管理退休人员成本的方式是通过针对新员工创立新的、更便宜的养老金计划。在某些情况下,退休人员医疗保险的保费被推高了,因为医保受到的保护程度通常没有养老金那么高。

虽然罗得岛州的改革在法庭上正受到挑战,但它被看作是一个模板,可供其他现金短缺的州借鉴。这也让人们更加担忧:养老金制度不像之前认为的那样不可动摇。蒙娜尔表示:“任何变化都会带来痛苦。如果你全指望着你的养老金,而其价值又降低了,那势必是一个痛苦的调整。”

蒙娜尔还指出,罗得岛州的实际财政状况导致它的选择很有限。根据皮尤研究中心的估计,在2010年,对于每一美元的养老金支付义务,该州实际只有49美分的资金。在一些城市,这种缺口甚至更大。蒙娜尔指出:“资金缺口非常严重,因此养老金制度如果不调整,那么该州所有的钱可能都得投向养老金系统。这就意味着其他的公共设施就没有资金了,比如图书馆或公交车都无法享受了。当情况变糟的时候,必须广泛地分散痛苦。在一定程度,削减现有的福利是不公平的,但是当你真正痛苦时,你必须做一些在通常情况下不会做的事情。”

比安然还糟糕?

 

导致我们今天走到十字路口的决定,其实是几十年前做出的。

沃顿商学院商业经济和公共政策学教授肯特·斯迈特斯(Kent Smetters)表示,对于大多数的计划,从来都没有采用一个安全的、风险相对较低的融资模式。相反,政客们允许这些退休基金将投资范围扩大到政府担保债券之外的其他投资工具,而且允许其涉足、进而充分参与股市和高风险投资工具的投资。

这样的做法使得这些计划能够提升其退休福利,而同时至少在纸面上,不需要政府为其提供更多的资金。

斯迈特斯认为,退休基金多年来最严重的错误就是假设了一个不切实际的、很高的贴现率,即这些基金未来负债的贴现率。它也被称为基金的年投资回报率,大多数基金假设的回报率区间是每年7.5%至8.5%。但许多经济学家认为,基金负债的贴现率应该在3%或4%左右。

这些假设导致退休基金被迫要承担更高水平的投资风险,而且显著地低估了负债。根据波士顿学院退休研究中心(Center for Retirement Research at Boston College)的估算,对于每一美元的负债,公共养老金计划拥有的资金仅为76美分左右。按照政府会计准则委员会(Government Accounting Standards Board)提出的更为保守的会计准则,这一数字将下降至57美分。政府会计准则委员会是一个由7名成员组成的、独立的非营利性委员会,主要工作是为公共部门制定一般公认的会计原则。

“各州和地方政府的养老金没有使用任何合理的会计标准,”斯迈特斯表示。“与之相比,安然的会计处理方式反而值得称道。”

根据养老金研究理事会(Pension Research Council)的估算,由公司提供的私人养老金计划也存在资金缺口,估计在5000亿美元左右。事实上,在固定收益的养老金计划下,要履行对员工的福利承诺,资金缺口可能高达数万亿美元。

但这是否意味着婴儿潮一代的退休资金存在风险呢?正如大多数的经济问题一样,其答案取决于你问谁。

虽然,在一定程度上,私营部门的养老金体系受到养老金福利担保公司(Pension Benefit Guaranty Corp.)的保护。养老金福利担保公司是一家政府机构,一旦相关公司出现破产,就为其养老金提供财务担保。但是,公共部门的养老金却没有类似的政府安全网。联邦破产法对市政破产做出了规定,通常被称为第9章的规定,但多年来,它一直认为并不适用于寻求破产保护的州政府。虽然目前为止法院还未受理类似的案件,但是这一观点在一些法律圈子里正慢慢地发生变化。

在许多州,养老金受到州法律或州宪法的保护,所以至少在理论上,这使得各州更难以撒手不管,并简单地宣布无力支付养老金。“并不一定要让新员工都参加养老金计划,但无论如何各州都得筹措到相应的资金,”斯迈特斯指出。“这对各州来说是个难题。”

大部分的财政预算显示,即便是最焦头烂额的养老金计划也要在几十年后才会破产。但如果真出现破产,情况会如何呢?通过阿拉巴马州的普里查德(Pritchard)小镇的案例便可见一斑。2009年,在发出退休基金将消耗殆尽的警告多年之后,普里查德开始停止支付养老金。后来,退休人员与市政府达成了一项协议,养老金付款得以恢复,但金额只有原先的三分之一左右。目前还不清楚,如果现在的员工参加养老金计划将来是否能拿到任何退休福利。

逐渐瓦解

米切尔指出,在其他规模较大的退休基金出现大灾难之前,资金缺口仍然会造成很大的麻烦。资金缺口越严重,新的员工就越不愿意参加养老金计划,因为该计划似乎注定会崩溃。“如果缴款持续不足,那么我们将看到一个缓慢的瓦解。在一些州和城市,如果改革成功,这种瓦解可以稍加延缓。但正如我们在私营部门所看到的,固定收益计划的覆盖率在不断下降,这一趋势在公共部门也将持续下去。”

蒙娜尔认为未来的政府养老金体系将是一个混合的系统,该体系仍然会奖励工龄长的员工,但同时也会提升其便携性。“我估计会有一些妥协,各州最终将推行一些固定收益和固定缴款混合起来的计划。我认为那是一个理想的结果,因为它能平衡雇主和纳税人之间的财务风险,并且既有利于公共部门的长期员工,又有利于短期雇员,这些短期员工参加养老金计划反而划不来。”

但是,斯迈特斯认为固定收益的养老金计划在公共部门仍然有未来,它是养老金的最后一个堡垒。雇员福利研究所(Employee Benefit Research Institute)收集的数据显示,2010年,只有30%的私营部门员工参加了固定收益养老金计划。而在公共部门,这一比例却高达87%。

“我认为理性的新员工肯定希望参加传统的养老金计划,因为感觉更加安全,”斯迈特斯表示。“固定收益的养老金计划的确为员工提供了很多保护,放弃它们是很遗憾的事,因为从退休保障角度来看固定收益是一种好的方式。”

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